Гром аплодисментов заполнил зал, когда текстильные бароны объявили о своём намерении покончить с детским трудом. «Текстильный кодекс за несколько минут сделал то, что ни закон, ни конституционная поправка не смогли сделать за сорок лет», — воскликнул Джонсон. Он ликовал, что текстильное соглашение «показало путь и задало темп для выполнения всего акта восстановления». [323]

Позднее Джонсон утверждал, что благодаря NRA на работу вышли около трех миллионов человек, а покупательная способность страны увеличилась на 3 миллиарда долларов, но не в первый и не в последний раз Джонсон насвистывал «Дикси». В значительной степени скромный рост производства и занятости весной 1933 года был обусловлен не благотворным влиянием NRA, а нервным ожиданием его воздействия. С марта по июль по экономике прокатилась волна упреждающего строительства и закупок, когда предприятия стремились создать запасы и совершить покупки до вступления в силу навязанных правительством правил оплаты труда и цен. По мере того как летние месяцы затягивались, Кодекс хлопчатобумажного текстиля все меньше казался новаторским прецедентом и все больше — единичным событием, поскольку другие отрасли «большой десятки» — угольная, нефтяная, чёрная и стальная, автомобильная, лесозаготовительная, швейная, оптовая, розничная и строительная — отказывались следовать его примеру.

Джонсон противостоял этому упорному промышленному неповиновению с помощью своей фирменной смеси блеска, бравады и балагана. «Прочь легкие люди!» — обратился он к группе бизнесменов в Атланте. «Может быть, когда-то вы и были капитанами промышленности, но теперь вы — капралы бедствия». Призывая к введению минимальной заработной платы, он заявлял, что «люди умирали и черви их съедали, но не от того, что человеческий труд оплачивался по тридцать центов в час». «Зубильщики», которые пытались урезать стандарты NRA, — гремел он, — «виновны в такой же дешевой практике, как кража пенни из чашки слепого нищего». [324]

Разочарованный отсутствием достижений после великолепной увертюры Текстильного кодекса для хлопка, Джонсон стал искать способы сделать более экономичным. Вскоре он столкнулся с трудностями, ещё более серьёзными по своим последствиям, чем досадная сегрегация Рузвельта в отношении PWA и его денег на накачку. Сотрудники Джонсона сообщили ему, что NRA не выдержит юридического оспаривания своих правоприменительных полномочий. Положения о лицензировании, с помощью которых законодательство NIRA обеспечивало правительственное исполнение кодексов, как ему сказали, почти наверняка были неконституционными. Джонсон не стал их использовать. Вместо этого он обратился к методам пропаганды и морального убеждения, вновь обратившись за советом к своему военному опыту. «В нашей стране было шесть подобных массовых движений, поддержка которых зависела от почти единодушного участия населения, — объяснял он, проводя столь же исторически показательное, сколь и математически сомнительное сравнение: — Избирательный призыв, Кампания по займу свободы, Управление продовольствия, Мобилизация промышленности Военным промышленным советом в 1917 и 1918 годах и „Голубой орел“ в 1933 году». Все они, за исключением последнего, относятся к периоду Первой мировой войны. К двум из них — призыву и WIB — Джонсон приложил руку сам. Все они, включая специфически управляемый призыв в военное время, воплотили в себе рефлексивное американское предпочтение добровольных, а не законодательных средств достижения социальных целей, обращения к массовым настроениям, а не к величию закона, даже когда сталкивались с чрезвычайными ситуациями масштаба войны и депрессии. [325]

Окрыленный таким вдохновением, Джонсон в июле начал дерзкую пропагандистскую кампанию. Он попросил работодателей добровольно подписать общий кодекс — Президентское соглашение по трудоустройству, — обязавшись платить минимальную зарплату в размере сорока центов в час при максимальной тридцатипятичасовой рабочей неделе. Он призвал потребителей торговать только с теми заведениями, на которых изображен символ участия — стилизованный Голубой орел. Придуманный самим Джонсоном и созданный по образцу коренных американских птиц-громовержцев, «Синий орел» вместе с сопровождающей его легендой «Мы вносим свою лепту» должен был стать повсеместным логотипом эпохи депрессии. Президент дал старт кампании «Синий орел», выступив в конце июля в «Беседе у камина». Вновь обращаясь к идеалу военного времени — сотрудничеству во время кризиса, Рузвельт заявил, что «те, кто сотрудничает в рамках этой программы, должны знать друг друга с первого взгляда. Именно поэтому мы предусмотрели для этой цели почетный знак, простого дизайна с легендой „Мы выполняем свою часть работы“, и я прошу всех, кто присоединится ко мне, вывешивать этот знак на видном месте… Закон предусматривает адекватные наказания», — заверил президент своих слушателей, но «мнение и совесть» — «единственные инструменты, которые мы будем использовать в этом великом летнем наступлении против безработицы». Джонсон выразился более резко: «Да смилостивится Господь над человеком или группой людей, которые попытаются пошутить с этой птицей». [326]

Значки «Голубого орла» вскоре появились на витринах магазинов и театральных козырьках, на газетах и грузовиках. Как и в Первую мировую войну, «четырехминутники» проповедовали евангелие Blue Eagle на сценах и углах улиц. Плакаты провозглашали его с автобусов и рекламных щитов. Чудовищный парад «Голубого орла» в Нью-Йорке в сентябре привлек на улицы почти два миллиона человек. «Голубой орел» должен был символизировать единство и взаимопомощь, и, несомненно, на какое-то время он так и сделал, но вездесущий «почетный знак» Джонсона также ясно свидетельствовал о бедности воображения «Нового курса» и скудости методов, которые он мог применить в борьбе с депрессией в это время. Сведенные к тому виду заклинаний и увещеваний, за которые они поносили Гувера, «Новые курсовики» в конце 1933 года предстали не такими смелыми новаторами и агрессивными распорядителями правительственной власти, какими их позже изобразила легенда.

Пока шумиха вокруг «Голубого орла» продолжалась, Джонсон развернул кампанию по созданию кодовых органов в основных промышленных отраслях. К сентябрю он в основном преуспел, но с печально предсказуемыми результатами. Лишённый каких-либо формальных средств принуждения к соблюдению правил, Джонсон поневоле согласился на принятие кодексов, которые представляли собой не что иное, как картелизацию огромных секторов американской промышленности под эгидой правительства. Различные торговые ассоциации, такие как Институт железа и стали или Национальная автомобильная торговая палата, облеченные теперь в туманную мантию правительственной власти, фактически стали органами, устанавливающими кодексы для своих отраслей. Они безнаказанно игнорировали антимонопольное законодательство и навязывали своим членам квоты на производство и ценовую политику. Как правило, крупнейшие производители доминировали в органах по разработке кодексов, вызывая визг жалоб со стороны более мелких операторов, работников и потребителей. Хотя в NRA были и Совет по труду, и Консультативный совет по делам потребителей, и хотя теоретически оба эти интереса должны были быть представлены в разработке и администрировании кодексов, на самом деле менее чем в 10 процентах кодексных органов были представлены представители труда и только в 1 проценте — потребители. [327] Хлопковый кодекс предвещал многие из проблем, с которыми столкнулось NRA в 1933 и 1934 годах, и, в более широком смысле, указывал на некоторые трудности, присущие любому государственному регулированию экономики со свободным рынком. Постановив, что хлопкопрядильные машины не могут работать более двух сорокачасовых смен в неделю, Хлопковый кодекс санкционировал массовые увольнения в городах-мельницах. Владельцы фабрик добились многих из этих увольнений, прекратив нанимать детей, тем самым обнажив жесткую бизнес-логику, скрывавшуюся под их внешне великодушной уступкой делу искоренения детского труда. Что касается тех работников, которые остались, то владельцы часто обходили правила минимальной заработной платы, переквалифицируя рабочие места в освобожденные категории, такие как «ученики» или «уборщики». В конце августа представитель текстильного профсоюза сообщил, что «ни одна из известных мне фабрик не соблюдает кодекс». [328] Не менее неприятно и то, что санкционированное кодексом ценовое скрепление, обычно сопровождаемое правилом, запрещающим продажу ниже себестоимости, как бы она ни рассчитывалась, к концу 1933 года привело к росту потребительских цен, в некоторых случаях на 20 процентов превысив уровень 1929 года.

Кодексы действительно навели подобие порядка в хаосе, охватившем многие отрасли промышленности в 1933 году. Особенно это касалось таких исторически проблемных отраслей, как текстильная, угольная, нефтяная и розничная торговля, которые были раздроблены на множество мелких предприятий, неспособных сотрудничать в достаточной степени, чтобы стабилизировать свои рынки. Но в других отраслях, таких как сталелитейная и автомобильная, где жесткие требования к капиталу уже давно породили олигополистические рыночные структуры, позволяющие относительно небольшой группе производителей согласовывать свою политику цен и заработной платы, кодексы были в значительной степени излишними или неактуальными. И практически для всех отраслей промышленности даже та легкая рука государственной власти, которую Джонсон смог наложить на них, имела глубоко тревожные последствия. Почти в одночасье NRA превратилась в бюрократический колосс. Его штат из сорока пяти сотен человек контролировал более семисот кодексов, многие из которых дублировали друг друга, а иногда и не соответствовали друг другу. Например, производители пробки сталкивались с целым рядом из тридцати четырех кодексов. Магазины скобяных товаров действовали в соответствии с девятнадцатью различными кодексами, каждый из которых имел свой собственный подробный каталог правил. Всего за два года регулирующие органы NRA разработали около тринадцати тысяч страниц кодексов и выпустили одиннадцать тысяч интерпретирующих постановлений. Независимо от того, насколько ограничены их формальные юридические полномочия, и насколько ловко они пытаются использовать те полномочия, которые у них есть, одно только появление на поле этой беспрецедентной бюрократической орды вселяло ужас в грудь многих бизнесменов. «Чрезмерная централизация и диктаторский дух, — писал журналист Уолтер Липпманн, — вызывают отвращение к бюрократическому контролю над американской экономической жизнью». [329]

К началу 1934 года недовольство NRA побудило Джонсона, используя типичный трибунный трюк, созвать «День критики». 27 февраля более двух тысяч человек собрались в огромном зале Министерства торговли, сжимая в руках листы с записями, в которых перечислялись проступки NRA. Их претензии были настолько многочисленны, что Джонсон был вынужден продлить сеанс недовольства. В течение четырех дней свидетели высказывали свои жалобы на высокие цены, бюрократию и плохое обращение с рабочей силой. Чернокожий представитель подробно описал последствия принятия NRA (как и CWA) региональных различий в оплате труда для чернокожих, самых низкооплачиваемых работников на низкооплачиваемом Юге.