Перкинс объяснил все эти возражения президенту. «Мы ничего не можем с этим поделать», — отрывисто ответил Рузвельт. Он объяснил свой основной принцип Перкинсу и трезвомыслящему Элиоту на встрече в августе 1934 года: «Он хотел максимально ограничить использование государственных средств, предпочитая „взносы“», — писал Элиот. «Никаких пособий, — подчеркнул Рузвельт, — не должно быть никаких пособий». «Никаких денег из казначейства», — заявил он в другой раз. Он как никто другой понимал несправедливость и экономическую несостоятельность накопительного налога на заработную плату, но в равной степени он понимал и те «законодательные привычки» и «предрассудки», о которых Перкинс напоминал CES. «Наверное, вы правы с точки зрения экономики, — объяснял Рузвельт другому критику несколько лет спустя, — но эти налоги никогда не были проблемой экономики. Это политика на всем её протяжении. Мы ввели эти взносы в фонд оплаты труда, чтобы дать плательщикам юридическое, моральное и политическое право получать свои пенсии и пособия по безработице. С такими налогами ни один чертов политик не сможет сломать мою программу социального обеспечения». [461]

Эти же «народные предрассудки» бросают тень на обсуждения в CES и в других отношениях. Каким должен быть размер пособия, выплачиваемого пенсионерам? «Самым простым способом, — пишет Перкинс, — было бы выплачивать всем одинаковую сумму» — способ, который также подразумевал бы некоторое перераспределение доходов. «Но, — добавляла она, — это противоречит типично американскому представлению о том, что человек, который много работает, становится высококвалифицированным специалистом и получает высокую зарплату, „заслуживает“ на пенсии больше, чем тот, кто не стал квалифицированным работником». Поэтому специалисты по планированию снова отказались от своего здравого смысла и остановились на более сложной системе выплаты пособий пропорционально предыдущему заработку — ещё одно заимствование из модели частного страхования, на которой настаивал Рузвельт. Оставалась последняя проблема, техническая сложность которой пересекалась с политическими соображениями, чтобы оказать длительное и досадное воздействие на программу социального обеспечения. У работников старше сорока пяти лет на тот момент было ограниченное количество лет для внесения платежей в систему — для самых ранних пенсионеров максимум три года, как оказалось, поскольку первые вычеты из заработной платы должны были начаться в 1937 году, а первые выплаты в конечном итоге были произведены в 1940 году. Поэтому специалисты по планированию рекомендовали предоставить этим первым бенефициарам пенсионные выплаты, которые значительно превысили бы стоимость их накопленных взносов, что имело значительный эффект перераспределения доходов, хотя и исключительно между поколениями. Согласно стандартным бухгалтерским процедурам, выплаты этому первому поколению получателей создавали накопленные обязательства в резервном фонде социального обеспечения, которые должны были быть покрыты за счет общих доходов в какой-то будущей дате — по некоторым оценкам, уже в 1965 году, и, несомненно, к 1980 году. Этот ожидаемый дефицит категорически противоречил руководящим принципам частного страхования, которые установил президент, включая его строгие требования к деньгам из казны.

Но альтернативы, объяснял Перкинс Рузвельту, заключались в том, чтобы взимать такие высокие первоначальные налоги, «которые были бы почти конфискационными», предоставлять этой группе «смехотворно маленькие пособия» или отложить начало выплат на много лет, возможно, на дюжину или более. Первая альтернатива не имела экономического смысла в условиях депрессии 1935 года. Рузвельт отверг два других варианта как политически неприемлемые. «Мы должны это сделать», — сказал он ей. «Конгресс не выдержит давления плана Таунсенда, если у нас не будет настоящей системы страхования по старости, и я не смогу противостоять стране». [462] Но он не хотел мириться и с накопленными обязательствами. «Ах, — воскликнул он, когда Перкинс представил проект предложения CES, — но это же та же самая старая дола под другим названием. Почти нечестно создавать накопленный дефицит для Конгресса Соединенных Штатов, который должен собраться в 1980 году. Мы не можем этого сделать. Мы не можем продать Соединенные Штаты в долг в 1980 году больше, чем в 1935 году». [463]

Как выйти из этого тупика? Решение нашел министр финансов Генри Моргентау. Он сделал два предложения. Во-первых, он рекомендовал скромно увеличить ставку налога на фонд оплаты труда, чтобы создать большой резервный фонд, который навсегда исключит необходимость в будущих общих доходах. Чтобы избежать «конфискационных» ставок, Моргентау также рекомендовал вторую, ещё более существенную поправку к законопроекту. Он настаивал на том, чтобы исключить из системы страхования по старости сельскохозяйственных рабочих, домашнюю прислугу и работников предприятий, где занято менее десяти человек. «Это был удар», — сказал Перкинс. «Но было достаточно людей, боявшихся дефляционных последствий этого крупного денежного сбора, достаточно людей, боявшихся слишком большой системы, и достаточно людей, запутавшихся в желательности социального законодательства со стороны федерального правительства, чтобы сделать предрешенный вывод, что если министр финансов рекомендовал ограничение, то ограничение будет». [464]

Поэтому Перкинс нехотя согласилась с поправками Моргентау. К этому времени она была благодарна за то, что ей вообще удалось чего-то добиться. При разработке законопроекта о социальном обеспечении столкнулось столько интересов и противоположных идей, что Перкинс сравнила свою задачу с «управлением упряжкой вздыбленных лошадей». И все же она не могла не сожалеть о том, что первоначальное видение Рузвельта было скомпрометировано. «Все было сведено к консервативному шаблону», — справедливо заметила она. Здравоохранение было отброшено. Страхование по безработице не соответствовало последовательному национальному плану. Взносы на страхование по старости были сохранены и даже расширены сверх задуманного плановиками. А 9,4 миллиона наименее обеспеченных и наиболее нуждающихся работников — непропорционально большое количество чернокожих фермеров и чернокожих женщин-домохозяек — были полностью лишены страховки по старости.

Все это вызывало сожаление у группы, разрабатывавшей законопроект, но самой прискорбной чертой законопроекта о социальном обеспечении они считали фактическую сакрализацию принципа взносов и последующее укрепление модели частного страхования социального обеспечения, которая укоренилась в общественном сознании. На самом деле «взносы» были не более и не менее чем налогами под другим названием. Но в условиях депрессивной Америки их едва ли можно было назвать таковыми публично. «Очевидная аналогия с частным страхованием», — писал один из экспертов, — делала Social Security «приемлемой для общества, в котором доминировала деловая этика и которое подчеркивало индивидуальную экономическую ответственность». Спустя годы Элиот выразил разочарование многих членов группы планирования CES в своём заявлении:

17 ЯНВАРЯ 1935 ГОДА президент наконец-то предстал перед страной и обнародовал свою программу социального обеспечения. Хотя она и не соответствовала его самым грандиозным замыслам, она все же предлагала примерно двадцати шести миллионам работников хотя бы некоторую «защиту от опасностей и превратностей жизни». При всех своих недостатках Перкинс проницательно оценил окончательный вариант законопроекта как «единственный план, который мог быть проведен через Конгресс». [466]