«Мы платим сейчас за ужасные последствия экономической незащищенности, и платим дорого», — заявил президент в своём специальном послании Конгрессу, сопровождавшем законопроект о социальном обеспечении. «Никто не может гарантировать эту страну от опасностей будущих депрессий, — признал Рузвельт, — но мы можем уменьшить эти опасности. Мы можем устранить многие из факторов, вызывающих экономические депрессии, и обеспечить средства для смягчения их результатов». Этот план экономической безопасности «является одновременно и мерой предотвращения, и методом смягчения последствий». В тонко завуалированной ссылке на планы Таунсенда и Лонга он описал своё собственное предложение как основанное на «здравой осторожности и рассмотрении всех заинтересованных факторов: национального кредита, прав и обязанностей государств, способности промышленности взять на себя финансовую ответственность и фундаментальной необходимости действовать таким образом, чтобы заслужить горячую поддержку граждан всех мастей». Сейчас не время, предупредил он, ставить под угрозу «драгоценную» цель безопасности, «пытаясь применить её в слишком амбициозных масштабах». [467]

Рузвельт хорошо подготовил почву. Его прозрачные ссылки на менее ответственные схемы помогли убедить сомневающихся членов Конгресса в том, что взвешенный радикализм президента гораздо предпочтительнее страшных альтернатив Лонга и Таунсенда — или ещё более страшного варианта законопроекта, внесенного представителем Миннесоты Эрнестом Ландином, который призывал выплачивать всем безработным компенсацию за полную зарплату, оплачиваемую из общих налоговых поступлений и управляемую местными рабочими советами. После длительных слушаний, которые проходили в чрезвычайно насыщенный законодательный сезон, 14 августа 1935 года Закон о социальном обеспечении стал законом.

Последний закон предусматривал страхование по безработице и пенсии по старости, что является его основными элементами, а также разрешал выделение штатам около 50 миллионов долларов в виде федеральных грантов на оказание срочной помощи неимущим пожилым людям, ещё 25 миллионов долларов на помощь детям-иждивенцам и скромные суммы на здравоохранение. Для финансирования плана по борьбе с безработицей закон вводил федеральный налог в размере 1 процента с работодателей, имеющих восемь и более работников, который повышался до 2 процентов в 1937 году и до 3 процентов в последующем. Штаты должны были управлять своими собственными планами и могли использовать предусмотренную законом функцию зачета налогов, чтобы вернуть до 90 процентов федерального сбора, а оставшиеся 10 процентов направить на административные расходы. Пенсионные счета по старости финансировались за счет «взносов» работников в размере 1 процента в 1937 году, которые повышались в три года до 3 процентов в 1949 году, а также за счет аналогичного налога с работодателей. В зависимости от трудового стажа и средней заработной платы работника, выплаты при выходе на пенсию составляли от десяти до восьмидесяти пяти долларов в месяц. Только ассигнования на неимущих пожилых людей, рассматриваемые как переходные расходы до тех пор, пока социальное обеспечение не станет более универсальным, и на помощь детям-иждивенцам (ADC) должны были поступать из общих налоговых поступлений. ADC — впоследствии Aid to Families with Dependent Children, или AFDC — была «новым шагом», откровенно признал доклад CES, но она была «крайне необходима» для «воспитания семей без отцов», что было особенно важно в десятилетие, когда так много отцов, ищущих работу, бросили свои семьи и отправились в путь. [468]

Перкинс назвал эти первые шаги «практичными, плоскостопыми», которые заложили основу современного американского государства всеобщего благосостояния. По словам Перкинса, при всей осторожности, которая сопутствовала его возникновению, Рузвельт всегда считал Закон о социальном обеспечении «краеугольным камнем своей администрации». На этом, по общему признанию, скромном фундаменте в итоге было возведено внушительное здание. [469] В течение следующих нескольких лет все штаты приняли собственные законы о компенсации по безработице, чтобы воспользоваться преимуществами закона, предусматривающего зачет налогов, и «сохранить деньги дома». Хотя размеры пособий в разных штатах сильно различались, типичный план предусматривал шестнадцать недель выплат по безработице с половинной оплатой, но не более пятнадцати долларов в неделю, что примерно соответствовало средней зарплате по программе WPA. Большинство планов не предусматривали никаких дополнительных льгот для безработных, которые оставались без работы после истечения первоначального периода покрытия, кроме поиска работы по программе WPA. Аналогичным образом, несколько штатов расширили и усовершенствовали свои службы помощи неимущим пожилым людям и детям-иждивенцам, чтобы получить свою долю федеральных грантов на эти цели, предусмотренных законом 1935 года. Здесь также наблюдались значительные различия между штатами. До 1939 года десять штатов вообще отказались присоединиться к этим планам категориальной помощи. Те же, кто присоединился, получали федеральные деньги на помощь по старости в соотношении один к одному, вплоть до максимальной федеральной суммы в пятнадцать долларов на получателя в месяц. Совокупные выплаты федеральных властей штатов неимущим пожилым людям в 1936 году составляли от 3,92 доллара в Миссисипи до 31,36 доллара в Калифорнии, в среднем по стране — 18,36 доллара в месяц. Отражая идею Рузвельта о том, что «местное сообщество» должно в первую очередь нести ответственность и иметь достаточные ресурсы для работы с «нетрудоспособными» получателями помощи, федеральное правительство вносило взносы в ADC по принципу «один к двум» между штатами, вплоть до максимальной федеральной суммы в двенадцать долларов на первого ребёнка и восемь долларов на младших детей. К 1939 году, когда около семисот тысяч детей воспользовались ADC, средние ежемесячные выплаты на семью составляли около 32 долларов, варьируясь от 8,10 доллара в Арканзасе до 61,07 доллара в Массачусетсе. На федеральном уровне тем временем возникла новая огромная бюрократическая структура. В 202 региональных отделениях и в Вашингтоне, округ Колумбия, где центральная картотека с записями примерно двадцати шести миллионов зарегистрированных в Social Security лиц занимала целый акр площади, работало более двенадцати тысяч человек. [470]

17 января 1940 года семидесятишестилетняя жительница Вермонта Ида М. Фуллер получила первый чек социального страхования на сумму 41,30 доллара. Полвека спустя сорок миллионов бенефициаров получали ежемесячные выплаты, составляющие в среднем более пятисот долларов. К концу века ежегодные расходы на социальное обеспечение и его дополнительные программы, включая Medicare, составили более 400 миллиардов долларов, став крупнейшей статьей федерального бюджета. Один из биографов Рузвельта с полным основанием объявил Закон о социальном обеспечении «самым важным социальным законом во всей американской истории, если оценивать его значение с точки зрения исторической решительности и прямого влияния на жизнь отдельных американцев». [471]

И ВСЕ ЖЕ, как только административный аппарат социального обеспечения начал обретать форму, стали множиться сомнения в долговечности новаторского плана Рузвельта, а также в жизнеспособности многих других достижений «Нового курса». 6 мая 1935 года Верховный суд признал неконституционным Закон о пенсионном обеспечении на железных дорогах 1934 года, используя формулировки, которые, как казалось, угрожали, как и опасался Элиот, страхованию по старости в законопроекте о социальном обеспечении. Хуже того, 27 мая единогласно принятый суд признал недействительным Закон о восстановлении национальной промышленности, причём в настолько широких выражениях, что поставил под угрозу практически все законодательство «Нового курса», принятое в предыдущие два года. Рузвельт назвал это судебное решение самым тревожным со времен дела Дреда Скотта, поскольку оно поставило «всю страну перед очень практическим вопросом… Означает ли это решение, что правительство Соединенных Штатов не может контролировать ни одну национальную экономическую проблему?» «Действия суда, — проворчал президент, — безнадежно анахроничны». «Мы были низведены до определения межгосударственной торговли, принятого в конном спорте», — гневно заявил он. [472]

Но вместо того чтобы замедлить политический импульс Рузвельта, действия Верховного суда, казалось, наоборот, подстегнули его. 4 июня он призвал Конгресс провести внеочередную сессию в течение всего знойного лета — в большинстве правительственных зданий, включая все комнаты в Капитолии, кроме нескольких, все ещё не было кондиционеров, — чтобы принять четыре законодательных акта «первой необходимости»: Помимо законопроекта о социальном обеспечении, они включали законопроект сенатора Вагнера о создании национального совета по трудовым отношениям, крайне необходимого для обеспечения мира в промышленности теперь, когда суд отменил трудовые положения NRA; законопроект о разрушении крупных холдинговых компаний коммунальных предприятий; и законопроект о расширении полномочий Комитета по открытым рынкам Федеральной резервной системы, что сделает его более эффективным инструментом контроля над денежной массой.

Последняя мера была наименее спорной. Когда Федеральная резервная система создавалась в преддверии Первой мировой войны, мало внимания уделялось последствиям её операций с государственными ценными бумагами, которые тогда составляли незначительную сумму. Когда в результате войны государственный долг вырос до огромных размеров, ФРС создала Комитет по открытому рынку для покупки и продажи государственных долговых инструментов. Вскоре стало очевидно, что операции комитета могут оказывать сильное влияние на денежную массу и доступность кредитов, а также на процентные ставки, по которым казначейство может брать займы. Однако поначалу комитет был неформальным органом. Даже получив законодательное признание в Законе о банковской деятельности 1933 года, он оставался под контролем частных банкиров, в основном базирующихся в Нью-Йорке, которые представляли учреждения-члены ФРС. В любом случае, эти учреждения по-прежнему были свободны в проведении собственных операций по продаже и покупке государственных ценных бумаг на открытом рынке. Банковский законопроект Рузвельта предлагал передать Комитет по открытым рынкам в прямое и исключительное подчинение Совету управляющих Федеральной резервной системы. Этот шаг был направлен на усиление центрального контроля над денежными рынками страны, облегчение операций по финансированию казначейства и расширение возможностей ФРС по регулированию колебаний делового цикла. Президент подписал законопроект 24 августа 1935 года. Теперь у ФРС было больше атрибутов настоящего центрального банка, чем у любого американского учреждения со времен распада Банка Соединенных Штатов во времена Эндрю Джексона. Работая в изнуряющей влажности вашингтонского лета, Конгресс ещё больше обязал президента и принял все остальные «обязательные» законопроекты в том виде, в каком он их представил.