Для достижения этой цели сенатор от Нью-Йорка Роберт Вагнер и представитель Мэриленда Дэвид Дж. Льюис выступили соавторами законопроекта о страховании от безработицы, когда открылась новая сессия Конгресса в 1934 году. Законопроект Вагнера-Льюиса занял своё место рядом с законопроектом Дилла-Коннери о пенсиях по старости, который проходил через Конгресс с 1932 года и был положительно принят комитетом. Вместе эти два законопроекта в значительной степени способствовали выполнению обещаний демократической платформы 1932 года. Однако, к огорчению их спонсоров, президент дистанцировался от обеих мер. Фрэнсис Перкинс знала, почему. Президент намеревался взять эти вопросы в свои руки. Он направил бы специальное послание Конгрессу, назначил бы президентскую комиссию для разработки законопроекта и использовал бы её работу для просвещения общественности о социальном страховании, и не в последнюю очередь о своей собственной приверженности ему. «Если это возможно, — объяснил Перкинс молодому помощнику, временно обескураженному неуверенностью президента, — это будет вопросом предвыборной кампании». [455]

С самого начала президент вынашивал далеко идущие идеи о системе социального обеспечения, которую он себе представлял. «Нет причин, по которым каждый житель Соединенных Штатов не должен быть охвачен системой социального обеспечения», — размышлял он в разговоре с Перкинсом. «Я не вижу причин, по которым каждый ребёнок со дня своего рождения не должен быть членом системы социального обеспечения. Когда он начинает взрослеть, он должен знать, что будет получать пособия по старости непосредственно от системы страхования, которой он будет принадлежать всю свою жизнь. Если он не работает, он получает пособие. Если он болен или калека, он получает пособие… И нет никаких причин, почему только промышленные рабочие должны получать от этого выгоду. Все должны участвовать в этом — и фермер, и его жена, и его семья. Я не вижу причин для этого», — продолжал Рузвельт, в то время как Перкинс качала головой, глядя на эти президентские рассуждения. «Я не вижу причин для этого. От колыбели до могилы — от колыбели до могилы — они должны быть в системе социального страхования». [456]

Возможно, это был идеальный исход для президента, но он, как никто другой, понимал, что ему придётся смягчить это видение в кузнице политической и финансовой реальности. Большая часть страны, и не в последнюю очередь южные демократы, составлявшие большинство в конгрессе от его партии, по-прежнему с подозрением относились к любым формам социального страхования. Поэтому Перкинс с суровым благоразумием янки приступила к работе в более практическом ключе. Летом 1934 года она созвала Комитет по экономической безопасности (CES) — консультативный орган, состоящий из технических экспертов, которые должны были выработать точные условия законодательства о социальном обеспечении. Она проинструктировала CES в словах, которые красноречиво говорили о её чувствительности к новизне и трудностям того, за что они собирались взяться. «Я помню, как подчеркивала, — писала она позже, — что президент уже высказался в пользу программы социального страхования, но им осталось сделать её практически осуществимой. Мы ожидали, что они, — вспоминала она в отрывке, который многое говорит о её проницательной оценке американской политической культуры 1930-х годов, — будут помнить, что это были Соединенные Штаты в 1934–35 годах. Мы надеялись, что они дадут рекомендации, основанные на практическом знании потребностей нашей страны, предрассудков нашего народа и наших законодательных привычек».

Потребности страны были достаточно очевидны. Но что делать с этими предрассудками и привычками? И что, в частности, делать с фразой «по законам штатов» в платформе демократов? Немногие вопросы вызывали более глубокие сомнения у планировщиков CES. Учитывая мобильность американских рабочих и очевидную желательность единообразия национальных законов, большинство экспертов CES настаивали на том, что централизованная, управляемая из федерального бюджета система социального страхования была бы наиболее справедливой и простой в управлении. Разнообразные системы штатов они считали совершенно непрактичными. Однако глубоко укоренившиеся традиции прав штатов бросали вызов этому здравому подходу, равно как и широко распространенные сомнения в конституционных полномочиях федерального правительства действовать в этой сфере.

Томас Элиот, молодой главный советник CES, получивший образование в Гарварде и сыгравший важную роль в разработке окончательного варианта законопроекта, прежде всего беспокоился о «вездесущем вопросе конституционности». Элиот знал, что федеральные суды низшей инстанции уже вынесли сотни судебных запретов на другие меры «Нового курса». Конституционные проверки NRA и ААА дошли до Верховного суда. Там четыре судьи — «батальон смерти», в который входили судьи МакРейнольдс, Батлер, ВанДевантер и Сазерленд, — как известно, враждебно относились практически к любому расширению федеральной власти над промышленностью и торговлей, не говоря уже о гораздо более смелых нововведениях в виде федеральных инициатив, касающихся занятости и старости. Элиот размышлял о том, что «я не могу честно заверить комитет, что национальный план……будет поддержан Верховным судом».

Политические расчеты в том волнующемся 1934 году также сыграли свою роль в том, что планировщики отказались от чисто федеральной системы социального обеспечения. Когда президенту была предложена идея федерализации всей программы социального страхования, он быстро ответил: «О нет, мы должны оставить все, что можем, штатам. Вся власть не должна быть в руках федерального правительства. Только подумайте, что произойдет, если вся власть будет сосредоточена здесь, а президентом станет Хьюи Лонг!» [457]

Вопреки здравому смыслу, эксперты CES смирились с тем, что им придётся довольствоваться смешанной системой федерации и штатов. Перкинс утешала себя тем, что если Верховный суд признает федеральные аспекты закона неконституционными, то, по крайней мере, законы штатов останутся. Пусть они не будут единообразными, но это лучше, чем ничего.

В этих условиях КЭС приступил к выполнению своей судьбоносной задачи. Поначалу Рузвельт поручил группе разработать действенное законодательство не только по страхованию безработицы и пенсиям по старости, но и, отражая самые безудержные амбиции президента, по созданию национальной системы здравоохранения. Политические препятствия на пути к этой последней цели обрекали её практически с самого начала. Положения о здравоохранении должны были сохраниться в заключительном акте лишь в виде остатков, в виде небольших грантов штатам на программы здравоохранения в сельской местности и услуги для инвалидов.

Страхование по безработице представляло собой огромную загадку. Желание президента «оставить все, что мы можем, штатам», а также конституционные сомнения, которые нависали над любой федеральной инициативой, создали жесткую матрицу, в рамках которой пришлось работать разработчикам плана CES. План Висконсина, обязывающий отдельных работодателей создавать резервные фонды для помощи безработным, уже был в силе. Несколько других штатов рассматривали возможность принятия аналогичных законов, часто с важными отличиями, например, требованием отчислений как от работников, так и от работодателей или созданием единого фонда, управляемого штатом, а не разрозненных резервов, управляемых отдельными компаниями. Но в отсутствие национальной системы штаты, принимающие подобные законы, оказываются в невыгодном конкурентном положении. «Нужно найти какой-то способ, — размышлял Элиот, — чтобы побудить все штаты принять эти законы — но какой? Как?» [458]