У судьи Верховного суда Луиса Д. Брандейса был ответ. Он давно и страстно интересовался проблемой страхования от безработицы. Ещё в 1911 году он писал, что «главным злом в жизни рабочего является нерегулярность занятости». (Это суждение было повторено в классическом исследовании Роберта и Хелен Меррелл Линд «Миддлтаун» десятилетием позже, когда они назвали «нерегулярность занятости» основным фактором, определяющим разницу между жизненными траекториями рабочего и среднего классов). Теперь, будучи действующим судьей Верховного суда, Брандейс не мог сам открыто вмешиваться в процесс разработки законопроекта. Но через посредничество своей дочери Элизабет, вышедшей замуж за Пола А. Раушенбуша, директора Висконсинского плана страхования от безработицы, семидесятисемилетний юрист, маневрируя из-за кулис, оказал глубокое влияние на разработку Закона о социальном обеспечении.

Летом 1933 года Раушенбуши посетили летний дом Брандейса на Кейп-Коде. Обрадованные недавно принятым в Висконсине законом, они задались вопросом, как он может стать образцом для национального законодательства. Проницательный старый судья провокационно предложил им ознакомиться с решением Верховного суда по делу 1926 года «Флорида против Меллона». Это дело возникло в результате кампании по продаже недвижимости во Флориде богатым северным пенсионерам, стремящимся к солнцу, с напоминанием о том, что во Флориде нет налога на наследство. Штаты морозного пояса, чьи доходы частично зависели от налогообложения наследства этих потенциально мигрирующих миллионеров, после этого стали искать способы борьбы с тем, что они считали несправедливым конкурентным преимуществом Флориды. Они убедили Конгресс принять федеральный налог на наследство с оговоркой, что наследники умерших из штата с собственным налогом на наследство могут вычесть из своих федеральных налоговых обязательств сумму, причитающуюся штату. И все, налоговые преимущества «Солнечного штата» исчезли. Но Флорида возразила на том основании, что федеральный закон неконституционно заставляет штаты вводить налог на наследство под страхом потери налогооблагаемых доходов для федерального правительства. Верховный суд единогласно отклонил жалобу Флориды и оставил федеральный закон в силе.

Этот механизм зачета налогов, ловко вбитый Брандейсом в головы его дочери и зятя, был тем механизмом, с помощью которого штаты можно было конституционно принудить к принятию законов о страховании от безработицы. Таким образом, дело «Флорида против Меллона» помогло написать новую главу в истории американского федерализма. Как и другие события эпохи «Нового курса», он стал ещё одним средством, с помощью которого расширение федеральной власти происходило не за счет уменьшения власти штатов, а, наоборот, способствовало росту правительства и на уровне штатов.

В начале января 1934 года Элизабет Брандейс Раушенбуш поделилась с секретарем Перкинсом своими соображениями по поводу этой линии рассуждений. По настоянию Перкинса воодушевленный Элиот включил функцию зачета налогов в часть законопроекта о социальном страховании по безработице. Штаты оказались бы перед выбором: разрабатывать свои собственные программы страхования от безработицы или наблюдать, как налоговые поступления уходят в Вашингтон для финансирования федеральной программы по безработице. Это устройство устраняло конституционный барьер, но ценой создания разрозненной системы, которая грозила помешать мобильности рабочей силы. В сорока восьми штатах будет действовать сорок восемь различных планов компенсации по безработице с минимальными национальными стандартами и с пособиями, которые не будут ни едиными, ни переносимыми.

Если механизм зачета налогов устранил конституционное препятствие для страхования по безработице, то проблема страхования по старости осталась. И это была огромная проблема. С этой частью законопроекта, вспоминал Перкинс более десяти лет спустя, «нам пришлось ещё труднее… Сейчас трудно в полной мере осознать те сомнения и путаницу, в которых мы планировали это великое новое предприятие в 1934 году. Проблемы конституционного права казались почти непреодолимыми». Особое чувство срочности омрачало эту часть обсуждений в CES. «Сейчас трудно осознать, насколько сильны были настроения в пользу плана Таунсенда и других экзотических схем», — писал позднее Перкинс. «Мы должны помнить, что это были дни схем „разделения богатства“». Страхование пожилых людей, заключил Перкинс, было «политически почти необходимым». [459]

Во время продолжительных встреч за обедом в офисе Перкинса, на которых Генри Уоллес, находившийся в то время на стадии вегетарианства, вежливо отказывался от предложенных сэндвичей, планировщики всю осень 1934 года обсуждали элементы законопроекта, касающиеся страхования по старости. В основном они боролись с жесткими условиями, которые президент выдвинул в своём специальном послании от 8 июня. Любая федеральная пенсионная система, по его словам, должна быть основана на принципах частного страхования. В частности, он сказал, что «средства, необходимые для обеспечения этого страхования, должны быть собраны за счет взносов, а не за счет увеличения общего налогообложения». К этой позиции Рузвельта привел его обычный фискальный консерватизм, а также остроумное предупреждение Витте о том, что без системы взносов «нас ждут бесплатные пенсии для всех и постоянное давление в пользу повышения пенсий, намного превышающее все, что когда-либо могли сделать ветераны». Оценивая «предрассудки нашего народа», Рузвельт явно намеревался создать свою систему социального обеспечения не как гражданское право, а как право собственности. Это был американский путь.

Требование уплаты взносов чрезвычайно усложнило задачу планировщиков. «Что вообще можно придумать, — спрашивал себя Элиот, — чтобы выполнить пожелание президента о программе накопительного страхования по старости, которая прошла бы судебную проверку?» Настойчивое требование президента о том, чтобы работники сами вносили взносы на свои индивидуальные пенсионные счета по старости через налог на фонд оплаты труда, казалось, предлагало открытое приглашение к судебной недействительности. «Не скажет ли суд, — беспокоился Элиот, — что закон, взимающий налог на фонд заработной платы и расходующий полученные средства на выплату пособий по старости, на самом деле является ничем иным, как федеральной страховой программой по предоставлению аннуитетов пожилым людям, и что Конституция не дает Конгрессу полномочий заниматься страховым бизнесом?» [460]

Это была не единственная проблема с предпочтительной схемой страхования по старости, предложенной президентом. Она также в значительной степени сводила на нет эффект перераспределения доходов, заложенный в законодательстве. Это означало, что практически в одиночку среди современных стран Соединенные Штаты будут предлагать своим работникам систему содержания по старости, финансируемую за счет регрессивного налога на самих работников. Более того, в краткосрочной перспективе создание резервного фонда социального обеспечения за счет изъятия денег путем налогообложения из доходов работников, которые в противном случае можно было бы потратить на, привело бы к резкой дефляции, что вряд ли можно было бы приветствовать в разгар депрессии.