Шрифт:
Как правило, они назначались до, а не после победы на выборах в парламент. Редкие неудачи монархов XVIII в. в утверждении угодных им министров свидетельствовали скорее не о силе парламентского большинства, а о допущенных суверенами тактических просчетах. В 1744 г. Георг II был вынужден расстаться с Дж. Картеретом, поскольку никто из коллег по министерству не желал с ним работать. Тринадцать лет спустя У. Питт-старший был назначен на свой пост, поскольку никто из членов кабинета не желал работать без него. Подобных примеров, относящихся к периоду последней трети XVIII – начала XIX вв., можно привести множество. В любом случае, парламент не имел к этому никакого отношения, и следует обратить самое пристальное внимание на то обстоятельство, что практика опоры правительства на парламентское большинство, характерная для конституционной практики современного типа, утвердилась далеко не сразу. 250
250
Джон Картерет, барон и граф Гренвилл (1690-1763), государственный секретарь в 1721-1724 и 1742-1744, соперник Уолпола и Тауншенда. «Великий коммонер» У. Питт-старший (1708-1778), член парламента с 1735 г., оппонент Уолпола и Картерета, премьер-министр в 1757-1761 и 1766-1768 гг. См.: Dictionary of British History. Ed. by J. P. Keynon. L., 1994. P. 63, 282; Мирошников А. В. Великобритания от Георга I до королевы Виктории (1714-1901). Воронеж, 1998. С. 20-21.
Возвышение в 20-е гг. XVIII в. поста премьер-министра не избавляло от забот по укреплению единства кабинета, в которых королевское благорасположение играло не последнюю роль. Во время акцизного кризиса 1733 г. настоящую угрозу премьерству Р. Уолпола представляла не парламентская оппозиция, а собственные недальновидные министры, Д. Кобэм и Ф. Честерфилд. Победа в придворной интриге стала определяющей для дальнейшей карьеры Р. Уолпола. Сходным образом У. Шелберн, один из фаворитов Георга III, был смещен Ч. Дж. Фоксом, его соперником в правительстве. 251
251
Хеншелл Н. Миф абсолютизма… С. 124. Филипп Дормер Стенхоуп, четвертый граф Честерфилд (1694-1773), писатель и политический деятель, лорд-лейтенант Ирландии (1745-1746) и государственный секретарь (1746-1748). См.: Dictionary of British History… P. 75; Лэнсдаун Уильям Петти, первый маркиз и второй граф Шелберн (1737-1805), государственный секретарь в кабинетах У. Питта-старшего (1766-1768) и Ч. Рокингема (1782 г.), премьер-министр в 1782-1783 гг. См.: Dictionary of British History… P. 213. Еще с XVI в. существовала практика избрания ключевых министров в парламент. Практика управления страной через кабинет упрочилась при Р. Уолполе, но только к концу XVIII в. британцы смирились с необходимостью существования «главного» министра, но и тот обычно занимал пост министра финансов - ключевой для того времени. См.: Pike E. R. Britain's Prime Ministers from Walpole to Wilson. L., 1968; Taylor G. R. S. Robert Walpole and His Age. L., 1931. См. также: Black J. Robert Walpole and the Nature of Politics in Early Eighteen Century England. L., 1990. P. 36, 61-62. Шелберн, любимый министр Георга III, в 1783 г. был смещен Ч. Дж. Фок-сом благодаря придворной интриге. Ниже будет показано, что полвека спустя то же сделают с кабинетом Веллингтона ультра-тори в союзе с каннингитами.
Власть, которой наделялись министры, фактически принадлежала короне. Министры редко пользовались своим влиянием в парламенте для того, чтобы навязать монарху политические решения, поскольку считали себя ответственными перед королем, а не перед парламентом. 252 Решающим для политиков оставался личный выбор монарха. Характерным является то обстоятельство, что в правление королевы Анны источником власти для С. Годольфина и Р. Харли было ее личное расположение: ни один из этих министров не имел большинства в палате общин. 253 Дебаты в парламенте могли иметь значение для Р. Уолпола и У. Питта-старшего, однако главные политические партии разыгрывались в кабинете монарха. Даже в 60-е гг. XVIII в. граф Бьют смог в течение двух дет занимать пост премьер-министра почти исключительно благодаря королевскому расположению и той роли, которую он сыграл в становлении юного монарха. 254
252
Даже в период кризиса 1828-1829 гг., вызванного эмансипацией католиков, лидеры тори, герцог Веллингтон и Р. Пиль ощущали себя, как будет показано ниже, министрами короны и действовали в соответствии с этой установкой – решающим для них стало личное мнение монарха.
253
См.: Bulmer-Thomas I. The Growth… Vol. I. L., 1967. P. 143; Holmes G. British Politics… P. 28ff; Burton J. F., Riley R. W., Rowlands E. Political Parties… P. 43-47. Сидни Годольфин (1643-1712), первый граф, клиент герцога Мальборо, главный министр королевы Анны в 1702-1707 гг., сыграл ключевую роль в принятии Акта об унии с Шотландией. Роберт Харли, первый граф Оксфорд и граф Мортимер (1661-1724), наследник Годольфина в качестве первого министра. До этого занимал посты государственного секретаря (1702-1708) и канцлера казначейства. Антиквар и владелец коллекции книг, приобретенных Британским музеем и известной ныне как «коллекция Харли». См.: Dictionary of British History… P. 154, 164.
254
См.: Мирошников А. В. Великобритания… С. 21-22.
Однако роль двора в политической эволюции английских политических институтов в XVIII в. все же не следует преувеличивать. Придворная интрига была важной частью текущей политики, но не она определяла ее характерные черты в долгосрочной перспективе. Процесс трансформации системы персонального правления, характерной для последних Стюартов, во второй половине XVIII в. зашел достаточно далеко, чтобы говорить о постепенной кристаллизации политической конструкции, именуемой конституционной монархией. 255
255
Обычно считается, что уже при Тюдорах двор играл центральную роль в управлении. См.: Starkey D. The English Court from the Wars of the Roses to the English Civil War. L., 1987. P. 102; Elton J. Tudor Government: the Points of Contact. III. The Court // Transactions of the Royal Historical Society. 1976. Vol. XXVI. С точки зрения монарха, двор – это место, где политическая нация (т. е. те, кто осуществлял центральное или местное управление) получала королевские милости. Управление этой нацией – основная функция двора. После 1688 г. к двору добавился ежегодно собираемый парламент. При этом считалось, что центром политической жизни стал Вестминстер. Двор после 1688 г. обойден вниманием исследователей, хотя продолжал играть важную роль в управлении. См.: Beattie J. M. The English Court in the Reign of George I. Cambridge, 1967; Gregg E. Queen Anne. L., 1980. Тайный совет заседал в Уайтхолле вместе с королем вплоть до пожара 1698 г. После этого король размещался в резиденциях в Кенсингтоне и Гемптон-Корте, а министры – в Сомерсет-Хаус. Даже в 1784 г. «Королевский календарь» помещает имена государственных секретарей и лорда-хранителя печати рядом с именами придворных и слуг. См.: Ehrmann J. The Yonger Pitt: The Years of Acclaim. L., 1969. P. 169-170. Заседания парламента проходили в часовне св. Стефана, которая не была столь роскошна, как здания двора. См.: Stuart J. Critical Observation on the Buildings of London. L., 1771. P. 32-38; 51-52. См. Также: Elias N. The Court Society. Oxford, 1987. P. 23.
Характерной для такой политической системы практикой является постепенное установление принципа ответственного министерства. Ее начало уходит своими корнями в «Акт об устроении» 1701 г., в котором содержалось положение о том, что все решения, принятые монархом, будут отныне визироваться теми членами Тайного совета, которые дали на это согласие. В английской политической и правовой традиции господствовал принцип, в соответствии с которым «король не может быть неправ», ответственность за принятое решение фактически переносилась на министра, который дал на него согласие. Он, в свою очередь, мог быть подвергнут процедуре парламентского импичмента за действия, не отвечающие интересам определенной политической группировки внутри парламента или страны в целом. 256
256
12&13, Wm III, C. 2. Statutes of the Realm. Vol. VII. L., 1826. P. 636. См. также: Законодательство Английской революции 1640-1660 гг. / Под ред. Е. А. Косминского. М-Л., 1946. С. 347-350. См. также: Великобритания: политика, экономика, история. СПб., 1995. С. 83-92.
Следует, однако, помнить, что от документальной фиксации принципа до его практического воплощения, оформленного надлежащей процедурой, прошло длительное время. Поскольку со времен О. Кромвеля утвердилась практика, когда все министры должны были быть членами одной из палат парламента, принцип ответственного министерства мог быть реализован только при наличии парламентского большинства, на которое опирается кабинет министров. 257 Сложность здесь заключается в том, что первый вигский кабинет, имеющий такое большинство, был сформирован еще в 1695 г., а последнее вето на парламентский билль относится ко временам правления королевы Анны. Однако практика назначения министров кабинета из членов парламентского большинства не была очевидна до 1835 г. Следовательно, ответственное министерство, как это будет детально показано ниже, представляет собой политическую практику более позднего периода. Такая система является следствием конституционных ограничений, утвердившихся в ходе «конституционной революции» первой трети XIX в., а не прерогативных критериев, характерных для системы управления в XVIII в. 258
257
Хеншелл Н. Миф абсолютизма… С. 131; Мирошников А. В. Великобритания… С. 18. 137
258
Айзенштат М. П. Британия… С. 48-55. Жалобы на «деспотизм министров» типичны для последней трети XVIII в. Американцы обвиняли в совершенных короной несправедливостей министров Георга III, и это может показаться свидетельством отстранения короля от политики после 1688 г., но до тех пор, пока мы не обнаружим то же в «Благодатном паломничестве» 1536 г. См.: Brewer J. The Sinews of Power. L., 1989. P. 79-85; 102-114.
Усиление роли кабинета министров и постепенное утверждение в политической практике поста премьер-министра также свидетельствовало о постепенной переходе контроля над правительством в руки парламента, что является одной из отличительных особенностей процесса трансформации прерогативных ограничений в конституционные. Ограничение прерогативных полномочий английской монархии в данном аспекте было прямо связано с изменением роли, набора функций и характера деятельности королевского Тайного совета на протяжении «долгого XVIII в.».
К этому времени внутри Тайного совета, число членов которого по средневековой традиции доходило до нескольких сот человек, призванных дать суверену «совет и согласие», выделился «внутренний кабинет» из нескольких ключевых министров. В 1714 г., во время кризиса, связанного с передачей престола Ганноверской династии, Тайный совет в последний раз в английской конституционной практике сместил членов кабинета, обеспечив, благодаря действиям Ч. Тэлбота, герцога Шресбери, необходимый порядок престолонаследия. 259
259
См.: Айзенштат М. П. Британия… С. 52. Шресбери Чарльз Тэлбот, двенадцатый граф и герцог (1660-1718), католик, принявший англиканство в 1679 г. Был государственным секретарем в правление Вильгельма III (1689-1690, 1694-1698). В 1714 г. как лорд-главный казначей и доверенное лицо королевы Анны, обеспечил требуемый порядок престолонаследия. См.: Dictionary of British History… P. 321-322.