Это еще один из тех аспектов в деятельности прокуратуры, против которого возражают юристы Совета Европы. «Институт, главная функция которого заключается в том, чтобы выдвигать обвинение (например, в уголовном правонарушении) и который, следовательно, априори защищает интересы государства, не может одновременно противостоять государству». И далее прямо говорится о том, чьи функции — защита прав человека [158] . При этом целый ряд грубых нарушений гарантированных Конституцией РФ прав человека заложен уже в Законе о прокуратуре, что, как уже говорилось ранее, отмечено Конституционным судом РФ. В который раз встает вопрос, как правоприменительный орган может успешно защищать то, что он нарушает уже в главном законодательном акте, регулирующем его деятельность? Одновременно возникают два других вопроса: если законные права человека нарушены, кто и что мешает Прокуратуре прямо обращаться в суд и возбуждать дело и в чем же состоит специальный надзор Прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека? Сами представители прокуратуры говорят об этом так: «Прокурор, разбираясь с жалобой, в отличие от суда, не может принять решение по существу, он вправе лишь отреагировать на допущенное нарушение закона посредством принесения протеста, представления» [159] . Но тогда рождается еще ряд вопросов: почему этот протест не может принести, например, омбудсман; и что мешает гражданину России обратиться в суд со своей жалобой на представителя власти — притом, что помощь в этом может ему оказать его депутат или представитель общественной организации? Есть большие сомнения в том, что, например, представления или протесты прокурора (без возбуждения дела) могут изменить правовую, а точнее антиправовую ситуацию в Чечне или в армии. А довод прокуратуры о том, что «она ежегодно обеспечивает эффективное и бесплатное обслуживание миллионов граждан в сфере защиты их прав», упирается в две банальные проблемы: как это ей удается после всех ее непомерных трудовых подвигов в других сферах правоприменительной деятельности; и если эта «защита прав миллионов граждан» так эффективна, то почему все — от президента до правозащитников (кроме представителей прокуратуры) — говорят, что в этой сфере дела очень плохи.

Попробую оценить реальную эффективность этого направления работы прокуратуры с позиций защиты прав человека, изложенных в Конституции РФ и в принятых Россией международных правовых актах. Наиболее острыми проблемами в области прав человека, несомненно, являются те, что связаны с жизнью граждан сегодня (экология, предпринимательство, трудовые права, права инвалидов и пенсионеров) и будущим страны (защита прав детей и молодежи). Хотя все нарушения в этих сферах имеют высокую общественную опасность, но достижения прокуратуры во всех этих направлениях трудно признать выдающимися. В том же выступлении на коллегии сам Генеральный прокурор. В. В. Устинов говорит о недостаточности ее деятельности по борьбе с нарушениями фундаментальных прав человека: «при распространенности нарушений законодательства о земле, хищническом природопользовании всеми прокурорами России за год было возбуждено 34 уголовных дела, подготовлено исков на 2 млн руб., из которых присужден ко взысканию один. Прошел год. Изменилась ли картина? Отнюдь — за нарушения Земельного закона возбуждено 53 уголовных дела. А исков предъявлено на 3 млн руб.» [160] . Но одновременно там же Устинов говорит и о том, что «была расформирована Московская межрегиональная природоохранная прокуратура» на основании того, что «прокуроры ходили по московским рынкам и проверяли наличие у продавцов санитарных книжек, а с пожарниками — не жгут ли на Лосином острове граждане костры… При обнаружении этих „грубых“ правонарушений возбуждали административные производства». Такая деятельность сотрудников прокуратуры рассматривается В. В. Устиновым как «профанация надзора». Парадоксально, что создание реальных угроз и массового распространения инфекционных болезней, и пожаров в заказнике на территории Москвы не рассматриваются Генеральным прокурором как грубые правонарушения. Не случайно виновники многочисленных отравлений детей и даже эпидемий — дизентерии, гепатита и т. п., пожаров с человеческими жертвами в детских учреждениях отделываются, как правило, легким испугом — благодаря, мягко говоря, некоторой халатности прокуратуры. Серьезного внимания прокуратуры в ее конкретной деятельности не удостоены: детские проституция и порнография, проблема несовершеннолетних беспризорных, противозаконная деятельность многочисленных детских фондов, торговля детьми и женщинами. Не справляется прокуратура и с борьбой с нарушениями прав человека при задержании, содержании в органах предварительного задержания и исполнения наказания. Так, в изоляторах временного содержания, тюрьмах и лагерях, по официальным данным, на 1 октября 2003 г. из 839 799 человек 76 877 человек больны туберкулезом 1 и 2 группы и 35 384 ВИЧ-инфицированы [161] . Это означает, что в местах заключения и временного содержания в результате отсутствия надлежащих лечения и предохранения создался конвейер заражения этими инфекционными болезнями (и можно предположить, что и другими — например, гепатитом) как заключенных, так и прямо контактирующих с ними 330 778 человек персонала и сотен тысяч родственников. Сегодня эти болезни все быстрее распространяются по стране, и фактически готовится национальная катастрофа. Обвинительный уклон правосудия для беззащитных рядовых граждан (в том числе и несовершеннолетних), который прямо реализует прокуратура, означает, что даже за незначительные преступления их годами держат в следственных изоляторах в антисанитарных условиях. Выйдя на свободу, больные и озлобленные, бесправные и бесполезные жертвы национального правосудия готовы стать палачами того общества, которое так жестоко наказало их главным образом за незначительные преступления — притом что на свободе остаются бесчисленные коррупционеры и грубо нарушающие Закон чиновники. В блестящем эссе «Завтра мы встретимся» об этом написал один из самых выдающихся современных российских (а точнее российско-испанских) писателей Рубен Гальего [162] .

Крайне незначительны и результаты борьбы прокуратуры с чиновничьим рэкетом, который прямо нарушает права человека. Это признает и сам В. В. Устинов: «На всю страну — 700 „дисциплинарок“, полтысячи наказанных в административном порядке и 450 уголовных дел. Это притом что административный произвол, давление на бизнес, особенно средний и малый, со стороны чиновников, да и некоторых правоохранителей, стал рядовым явлением» [163] . Хотя общеизвестно, что в армии ежегодно гибнет более тысячи человек и подвергаются насилию многие тысячи, солдаты продаются офицерами в рабство и направляются на незаконные строительные работы, в Чечне многие годы местные жители подвергаются насилиям и грабежам, но В. В. Устинов в том же выступлении говорит: «…по сравнению со многими территориальными прокуратурами три с половиной тысячи военных прокуроров значительно эффективнее обеспечивают надзор за исполнением законов в полуторамиллионной армии и законностью правовых актов командования и органов военного управления».

Как сообщает Генеральный прокурор в своем докладе Государственной Думе, малоэффективна борьба с нецелевым расходованием бюджетных средств — т. е. с тем, что прямо приводит и к отключениям электричества, отопления, водоснабжения и к многочисленным авариям в сфере городского хозяйства. За пределами систематической деятельности прокуратуры остаются грубые нарушения трудового законодательства, в том числе невыплата и незаконное использование зарплаты бюджетников государственными структурами; ведущие к техногенным катастрофам многочисленные нарушения экологии, техники безопасности и противопожарной безопасности; нецелевое использование государственных средств на восстановление Чечни и на помощь пострадавшим от природных катастроф. Этот список можно продолжать еще долго.

Вывод очевиден. Прокуратура, взяв на себя деятельность по защите прав человека и в принципе не справляясь с ней — о чем прямо говорят высказывания Генпрокурора, фактически стоит препятствием на пути развития эффективной системы правозащитной деятельности. Несмотря на все более угрожающую для будущего и настоящего России ситуацию в области прав человека, законодатели, наивно полагаясь на прокуратуру, не торопятся создавать базис реальной правозащитной деятельности. В конце концов так называемая «правозащитная» деятельность прокуратуры стала прямым противником развития правового государства. Она тормозит принятие необходимого законодательства и создание эффективных правозащитных государственных структур (прежде всего, административных судов и судов по трудовым спорам) и общественных организаций и мешает формированию личной активности граждан в защите своих прав. До сих пор практически невозможен эффективный общественный контроль за соблюдением прав человека в армии, органах правопорядка и отбывания наказания, в детских учреждениях, в разнообразных интернатах.

Таким образом, проблема № 6 — необходимо срочно создать профессиональную систему правозащитной деятельности по эталонам демократических государств и обеспечить ее законодательством.

Как указано в статье 8.1. Закона о прокуратуре «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов». Реальные функции прокуратуры в этой сфере деятельности не только непонятны, но фактически не определены законодательством, поэтому необходимость в этих новых по сравнению с СССР полномочиях прокуратуры более чем сомнительна.

Борьба с преступностью — это глубоко системная и строго профессиональная деятельность многих представительных, исполнительных, контрольных и правоприменительных органов. Непонятно, что в ней и как координирует прокуратура и чем же эта координация принципиально отличается от ее деятельности по обвинению, ведению предварительного следствия и надзору за ним. Заявления прокуратуры о своей особой роли не сказываются на том, что одновременно с ростом преступности борьба с ней становится все менее эффективной. Наиболее громкие дела в этой сфере, в том числе международные, прокуратура успешно «завалила». Более того, известно, что прокуратура фактически препятствовала расследованию деятельности целого ряда организованных преступных групп — в том числе в органах МВД. Очевидно, что прокуратура опять пытается — но уже в новой сфере — реализовать столь приятную для нее наднадзорную функцию, хотя отчитываться в этой сфере ей уже совсем нечем, кроме деклараций о намерениях и проваленных дел. Эта лишь очередная, уже совершенно бессмысленная претензия прокуратуры на роль наднадзорной инстанции, крайне опасна для правосудия, так как эта чисто идеологическая координация деятельности (поскольку она не имеет полноценной процессуальной основы в законодательных и нормативных актах), подменяет систематическую работу по реальной борьбе с преступностью. Более того, сама идея координации борьбы со всей преступностью — это идеологический изыск в стиле советского глобализма, который не имеет аналога в правоприменительной практике правовых государств. Очевидно, что эффективной может быть лишь координация борьбы с конкретными видами преступности — с организованной преступностью, международной преступностью, распространением наркотиков, терроризмом и т. п.

Таким образом, проблема № 7 — необходимость срочно избавить прокуратуру от ее последней (как по времени приобретения, так и по эффективности) роли наднадзорной инстанции — от в принципе бессмысленных полномочий идеологического координатора в борьбе с организованной преступностью, ибо это фактически тормозит формирование эффективной системы профессиональной деятельности в этой сфере.