НА ОКОНЕЧНОСТИ ОСТРОВА Манхэттен, к югу от улицы, проложенной вдоль линии, где первые голландские поселенцы построили стену для защиты от мародерствующих индейцев, бьется самое сердце американского капитализма. Глубоко в урбанистических каньонах старого голландского города расположена Нью-Йоркская фондовая биржа, откуда пришёл первый вестник наступления депрессии. Когда Великий крах 1929 года прокатился по финансовой системе, уничтожив миллиарды долларов стоимости активов и вынудив банки закрыться, он поднял мощный крик о реформе Уолл-стрит — места, которое рано и поздно осаждали угрожающие орды, возмущенные его якобы неумеренной властью. «Новый курс» прислушался к этому призыву. Среди его первых инициатив была реформа американского финансового сектора, включая банки и рынки ценных бумаг. Чего же удалось добиться?

Столкнувшись с фактически полным крахом банковской системы в 1933 году, «Новый курс» оказался перед выбором. С одной стороны, он мог попытаться национализировать систему или, возможно, создать новый государственный банк, который в конечном итоге грозил бы вытеснить из бизнеса все частные банки. С другой стороны, он мог бы удовлетворить давние просьбы крупных банков-денежных центров, особенно тех, что располагались на Уолл-стрит, ослабить ограничения на филиалы и межштатные банковские операции, разрешить слияния и консолидации и тем самым способствовать возникновению высококонцентрированной частной банковской индустрии с несколькими десятками влиятельных учреждений, занимающихся банковским бизнесом в стране. Именно так обстояли дела в большинстве других промышленно развитых стран. Но «Новый курс» не сделал ни того, ни другого. Вместо этого он оставил на месте поразительно многочисленную и локализованную американскую банковскую систему, но при этом произвел одно важное структурное изменение и ввел один ключевой новый институт.

Структурные изменения, предусмотренные банковским законом Гласса-Стиголла от 1933 года, должны были отделить инвестиционные банки от коммерческих, тем самым обезопасив сбережения вкладчиков от риска их использования в высокоспекулятивных целях. Этим же законом была создана новая организация — Федеральная корпорация страхования банковских вкладов (FBDIC, позднее просто FDIC). Гарантируя индивидуальные банковские вклады на сумму до пяти тысяч долларов (позднее эта сумма была увеличена) и финансируемая за счет минимальных взносов учреждений-членов Федеральной резервной системы, FDIC навсегда избавила банки и вкладчиков от страшной психологии банковских «бегств», или паники. Эти две простые меры не навязывали американскому банковскому делу новый сложный аппарат регулирования и не влекли за собой ощутимых расходов ни для налогоплательщиков, ни для банков-членов. Но они привнесли беспрецедентную стабильность в американскую банковскую систему. Банкротства банков, которые происходили сотнями в год ещё до начала депрессии, в десятилетия после 1933 года составляли менее десяти в год.

Если главными проблемами банковской системы были спекуляции и недостаток доверия вкладчиков, то кардинальным недугом тесно связанной с ней индустрии ценных бумаг было невежество. Всепроникающее, системное невежество покрывало Уолл-стрит, как вечный североатлантический туман до «Нового курса», сильно мешая эффективной работе рынков ценных бумаг и делая их уязвимыми для всевозможных злоупотреблений. Уолл-стрит до 1930-х годов была поразительно скудной на информацию средой. Многие компании, чьи ценные бумаги обращались на бирже, не публиковали регулярных отчетов или выпускали отчеты, данные в которых были настолько произвольно отобраны и капризно проверены, что были практически бесполезны. Именно это обстоятельство давало такую огромную власть горстке инвестиционных банкиров, таких как Дж. П. Морган, поскольку они обладали фактической монополией на информацию, необходимую для принятия обоснованных финансовых решений. [624] Особенно на вторичных рынках, где достоверная информация была практически недоступна для рядового инвестора, открывались широкие возможности для инсайдерских манипуляций и диких спекуляций. «На этом рынке легко делать деньги», — признался своему партнеру пронырливый спекулянт Джозеф П. Кеннеди в благодатные дни 1920-х годов. «Нам лучше войти, пока не приняли закон, запрещающий это». [625]

В рамках «Нового курса» был принят закон против этого, а затем Джозефу П. Кеннеди было поручено претворить этот закон в жизнь — выбор, который часто сравнивают с помещением лисы в курятник или с поимкой вора. В 1934 году Кеннеди стал первым председателем новой Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC), одного из четырех новых регулирующих органов, созданных в рамках «Нового курса». [626] Полномочия SEC вытекали из законов, которые были так необходимы, но так запутанно техничны, что конгрессмен от Техаса Сэм Рэйберн признался, что не знает, «принимаются ли законы так легко, потому что они чертовски хороши или потому что чертовски непонятны». Однако несколько лет спустя Рэйберн признал, что Комиссия по ценным бумагам и биржам, отчасти благодаря тому, что она начала работать под руководством Кеннеди, стала «самой сильной комиссией в правительстве». В исследовании, посвященном федеральной бюрократии, которую курировал Герберт Гувер, SEC была названа «выдающимся примером независимой комиссии в её лучшем проявлении». [627]

При всей сложности законодательных актов, регулирующих деятельность Комиссии по ценным бумагам и биржам, полномочия Комиссии заключались, в основном, всего в двух положениях, оба из которых были гениально просты. Первое требовало раскрытия подробной информации, такой как балансовые отчеты, отчеты о прибылях и убытках, а также имена и вознаграждения должностных лиц компаний, о фирмах, чьи ценные бумаги находились в открытой продаже. Вторая требовала проверки этой информации независимыми аудиторами с использованием стандартных бухгалтерских процедур. Эти меры одним махом положили конец монополии Морганов и им подобных на инвестиционную информацию. Теперь Уолл-стрит была насыщена актуальными, доступными и сопоставимыми данными по фирмам и сделкам. Постановления Комиссии по ценным бумагам и биржам, несомненно, наложили на компании новые требования к отчетности. Они также значительно повысили статус профессии бухгалтера. Но вряд ли они представляли собой массовое наступление на теорию или практику капитализма свободного рынка. Напротив, правила SEC значительно повысили экономическую эффективность финансовых рынков, сделав решения о покупке и продаже хорошо обоснованными, при условии, что договаривающиеся стороны обращались к данным, которые теперь были так широко доступны. Это была не столько реформа, сколько рационализация капитализма в соответствии с утверждениями самого капитализма о том, как должны работать свободные рынки.

Жилищная политика «Нового курса» представляет собой, пожалуй, лучший пример методов стабилизации крупного экономического сектора путем введения новых элементов информации и надежности. По своей природе потенциальный спрос на жилье был большим, широко распространенным и способным обеспечить значительную занятость в бесчисленных населенных пунктах. Джон Мейнард Кейнс был не одинок в признании того, что жилье — это сектор с огромными перспективами для оживления экономики. Задолго до того, как Кейнс призвал Рузвельта положить яйца в корзину с жильем, Герберт Гувер в 1920-х годах покровительствовал движению «Лучшие дома для Америки». В 1931 году, когда строительство новых домов упало на 95% по сравнению с уровнем, существовавшим до 1929 года, он созвал национальную президентскую конференцию «Строительство домов и владение жильем». Само название конференции, особенно последнее словосочетание, говорило о том, что Гувер предпочитал именно такой подход к решению жилищного вопроса. [628]

Как и в банковском секторе, «Новый курс» стоял перед выбором в жилищной сфере. Он мог последовать совету Кейнса и поддержать предложения либералов из Конгресса, таких как Роберт Вагнер, о масштабных государственных жилищных программах по европейскому образцу, или же последовать примеру Гувера и искать меры по стимулированию частного строительства и индивидуального владения жильем. Несмотря на эксперименты с построенными правительством образцовыми сообществами, такими как так называемые Greenbelt Towns (из которых было построено только три), и на периодическое повиновение государственным жилищным программам (как в скромно финансируемом Национальном жилищном законе Вагнера-Стиголла 1937 года), «Новый курс» в основном принял и значительно продвинул подход Гувера. Два новых агентства, Корпорация займов для владельцев домов (HOLC) и Федеральная жилищная администрация (FHA), дополненные жилищной программой Администрации ветеранов после Второй мировой войны и созданием Федеральной национальной ипотечной ассоциации (Fannie Mae) под эгидой RFC в 1938 году, реализовали жилищную программу «Нового курса». [629]